20.10.2009

Стандартное преобразование

Технический регламент исправляют в пожарном порядке

Пожарная безопасность была и остается одним из ключевых требований любого строительного проекта. А вот подходы к регулированию в этой сфере недавно кардинально изменились. 1 мая 2009 г. вступил в силу Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (ФЗ№ 123). На смену десяткам тысяч нормативов, в которых уже не могли разобраться сами пожарные инспекторы, пришел единый закон. Как это повлияло на деятельность проектировщиков и строителей?

Чтобы разобраться в сложностях новой системы регулирования, а также обсудить возможные коррективы в законе, на днях в Москве была проведена межрегиональная конференция, инициаторами которой выступили правительство Москвы, МЧС России, Минпромторг РФ и Российский союз промышленников и предпринимателей.

Технический регламент по пожарной безопасности стал первым элементом в новой системе государственного регулирования всей строительной деятельности. Следующими шагами в этом направлении будет принятие техрегламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных конструкций, строительных материалов и изделий», которые уже внесены в Государственную Думу РФ. Вместе с переходом от лицензирования к саморегулированию все эти законы формируют совершенно новый подход к государственному регулированию в строительной сфере. Несмотря на очевидную прогрессивность этих изменений, многие опасаются, что при переходе к новым требованиям могут возникнуть многочисленные нестыковки, способные привести к замедлению темпов строительства.

Закон получился «недоношенным»

Нельзя сказать, что технический регламент упал строителям как снег на голову, но многие оказались к нему не готовы, поскольку сам закон был не совсем готов к административным и производственным реалиям. Выступая на открытии конференции, первый заместитель мэра в правительстве Москвы Владимир Ресин заявил, что обновление нормативной базы назрело давно. Со времени разработки прежних требований прошли десятилетия. Появились не только новые технологии и материалы, но изменились и наши представления о том, каким должно быть современное комфортное и безопасное здание. Кроме того, старая система была слишком сложна и громоздка, поэтому Москва с нетерпением ждала появления технического регламента, в котором были бы обновлены и сведены воедино все требования. И дождалась…

Сейчас городские власти беспокоит отсутствие переходного этапа. В. Ресин напомнил, что мэр Москвы Юрий Лужков неоднократно обращался с предложением продлить переходный период с девяти месяцев до полутора лет. Сейчас, когда регламент все же вступил в силу в первоначально утвержденные сроки, стало ясно, насколько был прав мэр города: многие шероховатости закона уже дают о себе знать. И чтобы стройкомплекс не становился ареной для законодательных экспериментов, необходимо как можно быстрее устранить все спорные моменты. Таким образом, приветствуя сам факт появления техрегламента, Москва выступает за скорейшее принятие необходимых изменений и дополнений к закону.

Помимо возможных поправок, В.Ресин призвал участников конференции обсудить еще один важный вопрос: как добиться, чтобы переход к использованию технического регламента реально ограничил избыточное вмешательство в процесс проектирования и строительства со стороны адми¬ни¬стративно-контрольных органов. Хотя очевидно, что идеология меняющейся системы регулирования именно в этом, но на практике, как говорится, возможны варианты. О том, какие именно варианты бывают, вскоре поведали сами участники конференции.

Случилось, что случилось

Говоря о слишком коротком переходном периоде, первый замминистра МЧС России Руслан Цаликов согласился, что за полтора года удалось бы, вероятно, многое скорректировать, прежде чем региональные власти и бизнес столкнулись с новым законом. Но, по его словам, «случилось то, что случилось», поэтому сейчас надо исправлять уже работающий закон. При этом Р. Цаликов не сомневается, что оформление противопожарных требований на уровне федерального закона было совершенно необходимо, поскольку любая сфера, которая требует ограничения прав и свобод граждан, нуждается в законодательном регулировании.

Федеральный закон №123 готовился 5 лет при широком обсуждении во всех заинтересованных структурах. Он был принят полтора года назад и действует уже около полугода. Это первый значимый технический регламент в России. По мнению Р. Цаликова, принятие закона - это, безусловно, шаг вперед: вместо 150 тыс. различных норм и правил, которые нередко противоречили друг другу, у проектировщика теперь имеется единый перечень из полутора тысяч требований.

Не приведет ли сокращение числа нормативов к снижению уровня пожарной безопасности? Конечно нет, убежден замминистра МЧС. Еще с советских времен ответственность за пожарную безопасность формально нес собственник, но это нигде не находило своего подтверждения, в том числе в правоприменительной практике. Сегодня ответственность стала реальной. Также представитель МЧС заявил, что его ведомство с пониманием относится к критике нового закона и готово делать встречные шаги, если во главу угла будет ставиться безопасность, разумность предлагаемых мер и прозрачность всех схем, включая системы надзора.

Кто отвечать будет?

Тезис о том, что «ответственность стала реальной» тут же подвергли сомнению другие выступающие. В частности, Владимир Саламатов, заместитель министра промышленности и торговли РФ, сообщил, что его ведомство подготовило предложения по серьезному изменению Кодекса об административных правонарушениях, которые существенно повысят ответственность производителя за безопасность продукции. Это, конечно же, относится и к строительной продукции.

По словам В.Саламатова, при переходе к новой системе, государство хочет не только изменить «источник» требований к продукции, но и значительно перераспределить ответственность. Речь идет о том, чтобы увеличить ответственность руководителей предприятий, сократив при этом для них бремя различных согласований с госструктурами. Этого хочет и сам бизнес. Задача в этой сфере ставится весьма амбициозная: 58% всей продукции в 2010-м будет самостоятельно декларироваться бизнесом на предмет соответствия установленным требованиям и безопасности для потребителя. Впрочем, контроль над пожарной безопасностью останется в руках государства. Но и здесь, как заметил Руслан Цаликов (МЧС), у собственника появился выбор - обращаться к системе оценке рисков, или оставаться в ведении государственного пожарного надзора.

В Российском союзе промышленников и предпринимателей тоже голосуют за изменение законодательства об административных нарушениях. Сейчас возникла парадоксальная ситуация, считает Андрей Лоцманов, первый замруководителя комитета РСПП по техническому регулированию: новые регламенты вышли, а ответственность за их нарушение нигде не обозначена. Если говорить о пожарной безопасности, то сейчас существуют положения лишь об ответственности за нарушение старых нормативов, а новый техрегламент, несмотря на кажущуюся строгость, можно и не выполнять.

Государственное и частное

Задача технического регулирования - это отнюдь не планирование экономики по советскому образцу, а лишь обеспечение безопасности продукции для населения. Именно в этом ключе надо рассматривать техрегламент по пожарной безопасности: государство определяет один из важнейших параметров строительной продукции, но отнюдь не ущемляет независимость производителя в выборе той или иной конструктивной схемы. В противном случае был бы нанесен удар по техническому прогрессу и конкурентоспособности. «Формулируя требования к продукции, нельзя ограничивать конструктора», - полагает Владимир Саламатов.

Всего в России на сегодня принято 11 технических регламентов, шесть из них вступили в силу. В частности, один из них, имеющий отношение к строительству – о безопасности лифтов. Госдума сейчас рассматривает 26 регламентов, восемь из которых внесены правительством РФ. Темпы реформы весьма внушительные. Достаточно сказать, что в прошлом году лишь 8% продукции в стране производилось в соответствии с техническими регламентами, а в 2010 году ее долю планируют довести уже до 36 процентов.

Бизнес-сообщество принимает весьма активное участие в разъяснении практических аспектов нового закона и внесении предложений по его корректировке. Как рассказал Андрей Лоцманов, эта конференция стала уже пятой по счету за этот год. По его мнению, активная совместная работа бизнеса и власти в этом направлении – реальный пример эффективного государственно-частного партнерства.

Стандарты надо не хоронить, а обновлять

Часто говорится, что новые регламенты должны заменить старые госстандарты. Однако Андрей Лоцманов уверен, что ни один новый норматив не может работать без базы национальных стандартов. Поэтому сегодня важно не поддаться эйфории по поводу появления нового «чудодейственного» механизма, который все разом отрегулирует, а включиться в кропотливую работу по пересмотру существующих и созданию новых стандартов. Для того чтобы первоочередные техрегламенты действительно заработали, необходимо обновить около 6000 национальных стандартов. В советское время такая работа лежала на плечах отраслевых НИИ. Затем этот процесс резко затормозился. Сейчас разработка стандартов ускорилась, 1200 из них находятся в работе. Чтобы координировать эту деятельность и избежать дублирования функций, пять лет назад в РСПП был создан комитет по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия.

В РСПП считают, что сейчас необходимы три неотложные меры. Во-первых, нужен закон о стандартизации. Во-вторых, пора увеличить финансирование этих работ со стороны государства. И в-третьих, надо принять поправки в Налоговый кодекс, которые создадут финансовые стимулы для бизнеса к разработке стандартов. Пока затраты на такие работы отнесены на прибыль, в то время, как в других странах они обычно включены в себестоимость, что уменьшает налоговую базу.

Кроме того, представителей бизнеса беспокоит непрозрачность процесса подготовки окончательных текстов законопроектов по техническому регулированию, из которых к моменту утверждения порой таинственным образом исчезают предложения промышленников. Также необходимо своевременно вносить поправки в смежное законодательство, поскольку техрегламенты содержат многочисленные противоречия с другими законами. И наконец, Андрей Лоцманов весьма негативно отозвался об очередном «дэдлайне»: к 1 июля 2010 года реформа технического регулирования должна быть полностью завершена. Он убежден, что это требование технически невыполнимо, а идеологически абсурдно. Например, в развитых странах Европы директивы по техрегулированию принимаются постоянно по мере необходимости. А поскольку речь идет не только о новых законах, но и о целом массиве национальных стандартов, то этот процесс будет идти еще довольно долго, хотя его, безусловно, необходимо форсировать.

В итоге представители заинтересованных ведомств не только разъяснили профессионалам строительной отрасли, как защитить свои права в рамках нового закона, но и внимательно выслушали замечания. Теперь их обобщением займется межведомственная комиссия с участием общественных организаций, а МЧС России и правительство Москвы рассмотрят вопрос о разработке свода правил на основе городских строительных норм.

Сергей Пугачев, заместитель главы Ростехрегулирования:

– Сегодня одна из главных проблем - одновременное существование прежних нормативов и новых регламентов. Надо четко понимать, что роль стандартизации не уменьшается. Иногда приходится слышать: техническими регламентами заменят старые стандарты. Ничего подобного - стандарты остаются, и они будут поддерживать техрегламенты, потому что предприятия работают именно по стандартам. Это нормальная мировая практика и существуют рекомендации ведущих международных организаций о том, как связать национальные стандарты и технические регламенты.

Основной подход таков: там, где нормы не подвержены быстрому изменению во времени, нужны либо прямые ссылки на стандарты в техрегламенте, либо императивные требования в самом регламенте. К этой группе можно отнести противопожарные требования. Если же нормы быстро меняются, то регламент должен иметь рамочный характер, который оставляет производителю достаточную свободу выбора. Сюда, безусловно, надо отнести производство строительных материалов. В этих сферах нельзя давить инициативу и связывать научно-технический прогресс. Это так называемый «новый подход», который широко применятся в ЕС.

Если говорить конкретно о пожарной безопасности, то достаточным условием подтверждения требований технического регламента является соблюдение государственных стандартов. Кстати, только за девять месяцев переходного периода было выпущено более ста новых национальных стандартов по этой проблематике. Кроме того, впервые появился новый документ - свод правил по пожарной безопасности. Он был утвержден МЧС и также применяется как доказательная база к техническому регламенту.

Юрий Дешевых, директор департамента надзорной деятельности МЧС России:

– Закон о техническом регламенте в сфере пожарной безопасности уже принес позитивные результаты. Достаточно вспомнить требование закона, чтобы пожарное депо находилось в городах в пределах десяти минут езды от возможного очага пожара, а в сельских поселениях - в пределах двадцати минут. Благодаря этому уже появилось 300 новых пожарных депо. Москва планирует построить 60 современных подразделений пожарной охраны. Но есть, конечно, и ряд вопросов, а также спекуляций по поводу нового закона. Например, появляются компании, работающие на ниве пожарной безопасности, которые ухитряются вносить в текст закона выгодные им изменения и в таком виде представлять его клиентам. Так что необходимо работать с первоисточником, поскольку от таких «детей лейтенанта Шмидта» никто не застрахован.

В адрес закона нередко звучит критика, что он диктует перестроить всю страну в соответствии с новыми требованиями. Конечно же, это не так. Технический регламент не распространяется на здания, построенные до введения закона в силу. Более того, буквально недавно подготовлено разъяснение министра МЧ о том, что требования регламента не должны применяться и к тем объектам, которые были спроектированы до 1 мая этого года, за исключением случаев, когда существует опасность для жизни и здоровья населения.

По новому закону эксплуатация объекта может быть приостановлена, если он представляет пожарную опасность. Например, 1 сентября этого года более тысячи школ по стране не были открыты по этой причине. Говорят, что опасность для населения - вещь субъективная. Это, конечно, верно. Но не стоит забывать, что остановка эксплуатации может произойти только по решению суда со всеми вытекающими отсюда процедурами арбитражности. Если собственник не согласен, он может отстаивать свою позицию. И еще один миф хотелось бы развенчать. Некоторые уверяют, что закон требует считать пожарный риск для любого объекта, а это весьма затратно. На самом деле расчет рисков не требуется, если выполнены требования норм и стандартов. На практике в России в этом году было только около 20 уникальных объектов, для которых рассчитывались пожарные риски. Так что не так страшен закон, как его малюют.